Tego samego dnia mieszkańcy głosowali nad odwołaniem Rady Miasta Krakowa. Za było 96,16 proc. głosujących. Rada jednak została, bo zabrakło wymaganej frekwencji. Dwa pytania. Ten sam dzień. Ta sama społeczność. Niemal identyczny wynik. W jednym przypadku władza została odwołana, w drugim nie.
I właśnie w tym miejscu zaczyna się rozmowa o tym, jak naprawdę działają referenda lokalne. Problem może nie polegać na braku chęci do decydowania, lecz na tym, że sam wynik głosowania nie zawsze wystarcza. Czasem ważniejszy okazuje się próg frekwencyjny.
OBYWATEL MA GŁOS.
ALE NAJPIERW MUSI ZDAĆ EGZAMIN
Referendum odwoławcze przypomina rzecz podstawową: mandat wyborczy nie jest święty. Wójt, burmistrz czy prezydent miasta nie dostaje politycznej nietykalności na całą kadencję. Źródłem jego władzy są mieszkańcy i to mieszkańcy powinni mieć możliwość powiedzenia: DOŚĆ.
Tyle teoria. W praktyce trzeba zorganizować inicjatywę, zebrać podpisy, przejść procedury i osiągnąć próg frekwencyjny. W praktyce trzeba też znaleźć ludzi, czas i środki na kampanię. W przypadku odwołania organu pochodzącego z wyborów bezpośrednich referendum jest ważne, gdy uczestniczy w nim co najmniej trzy piąte liczby osób, które brały udział w jego wyborze.
Efekt? Można uzyskać 95 procent głosów za odwołaniem i… nikogo nie odwołać. W Jemielnie za odwołaniem wójta opowiedziało się 96,49 proc. głosujących. Referendum było nieważne. W Ciechocinku za odwołaniem burmistrza zagłosowało 95,93 proc. uczestników. Referendum było nieważne. W Radłowie 560 osób powiedziało „tak”, 35 „nie”. Około 94 proc. ważnych głosów było za odwołaniem. Referendum było nieważne.
Można powiedzieć: ci, którzy nie przyszli, też dokonali wyboru. Można bronić zasady, że przerwanie kadencji wymaga szczególnie mocnej legitymacji. Ale wtedy trzeba uczciwie przyznać: nieobecność może mieć większą moc niż głos oddany przy urnie.
W praktyce decyzja zapada więc na dwóch poziomach. Pierwszy to głosy oddane przy urnie: „odwołać czy nie?”. Drugi wynika z frekwencji. Jeśli zbyt wiele osób zostanie w domu, wynik głosowania może nie wywołać skutku prawnego.
CIECHOCINEK: ZABRAKŁO 28 OSÓB
Ciechocinek pokazuje absurd tego mechanizmu wyjątkowo wyraźnie.
Do ważności referendum potrzebnych było 2123
uczestników. Przyszło 2095. Zabrakło 28 osób.
Za odwołaniem burmistrza głosowały 2004 osoby. Przeciw było 85.
Nie trzeba było przekonać kolejnych setek mieszkańców. Nie trzeba było zmienić opinii wyborców. Wystarczyło, żeby przyszło jeszcze 28 osób. To nie jest argument za odwołaniem burmistrza Ciechocinka. To argument za tym, żeby przestać udawać, że próg frekwencyjny jest technicznym szczegółem.
Próg często rozstrzyga, czy głos mieszkańców ma skutek, czy trafia do statystyki. Próg ma swoje uzasadnienie: chroni stabilność władzy i zapobiega sytuacji, w której niewielka, bardzo zmobilizowana grupa doprowadza do skrócenia kadencji organu wybranego w wyborach. Tego argumentu nie wolno lekceważyć, ale nie wolno też używać go jak zaklęcia.
Jeżeli 95 czy 96 procent uczestników mówi „odwołać”, a referendum upada z powodu frekwencji, trzeba zapytać, czy proporcje między stabilnością władzy a kontrolą obywatelską są dobrze ustawione.
Bez straszenia „chaosem referendalnym” i udawania, że obecne rozwiązanie jest jedynym możliwym.
Dobrym kontrapunktem jest Mszana Dolna. Tam w sierpniu oba referenda przekroczyły próg frekwencyjny i o wyniku rzeczywiście zdecydowały głosy mieszkańców. Wójt pozostał na stanowisku, bo 66,94 proc. głosujących opowiedziało się przeciw jego odwołaniu. Rada została odwołana – za było 77,15 proc. głosujących. Taki przypadek pokazuje, po co organizuje się referendum: gdy zostaje spełniony warunek frekwencji, o wyniku decyduje po prostu odpowiedź mieszkańców – „za” albo „przeciw”.
NAJPIERW BYLI OBYWATELE
Warto przypomnieć, skąd wzięła się walka o referenda. Instytut Spraw Obywatelskich od 2012 roku prowadzi kampanię OBYWATELE DECYDUJĄ. Przez lata nie tylko przekonywaliśmy polityków, że demokracja nie może kończyć się w dniu wyborów. Przygotowywaliśmy raporty, analizy, ekspertyzy i konkretne propozycje zmian prawa.
W 2015 roku wydaliśmy raport „Referenda dla obywateli”, zawierający rekomendacje zmian prawa i osobną dyskusję o tym, jak powinny wyglądać referenda lokalne służące mieszkańcom, a nie partiom.
Pięć lat później opublikowaliśmy ekspertyzę Tomasza Zakrzewskiego „Referendum lokalne: czas na reformę”. Wśród rekomendacji znalazło się m.in. zmniejszenie progu frekwencyjnego w referendach odwoławczych.
W 2020 roku ekspertyzę wraz z projektem nowelizacji ustawy o referendum lokalnym przedstawiliśmy prezydentowi Andrzejowi Dudzie. Nie zaczynamy więc tej dyskusji po referendum w Krakowie. Prowadzimy ją od lat. Kraków daje po prostu wyjątkowo mocny powód, żeby ponownie powiedzieć: sprawdzam.
Czy stworzyliśmy narzędzie, z którego obywatele mogą skutecznie korzystać? Czy tylko takie, które dobrze wygląda w ustawie?
KRAKÓW POKAZAŁ, ŻE MOŻNA. I ŻE MOŻNA NIE MÓC
Kraków pokazał, że referendum może działać. Może doprowadzić do odwołania prezydenta dużego miasta. To ważny sygnał: referendum odwoławcze może zadziałać także w wielkim mieście. Ale Kraków pokazał też coś mniej wygodnego. Tego samego dnia niemal taka sama większość głosujących chciała odwołania rady miasta. Rada została, bo nie osiągnięto wymaganego progu frekwencji.
Czy rada miała większe poparcie? Nie wynika to z głosowania. Czy większość uczestników chciała, żeby została? Przeciwnie. Zdecydowała matematyka progu.
I dlatego Kraków jest jednocześnie sukcesem demokracji bezpośredniej i ostrzeżeniem przed jej pozornością.
REFERENDUM MA BYĆ HAMULCEM
Nie chodzi o to, żeby co kilka miesięcy odwoływać wójtów, burmistrzów i prezydentów. Referendum nie może być narzędziem politycznej zemsty ani powtarzania przegranych wyborów. Ale równie zły jest system, w którym możliwość odwołania władzy istnieje głównie na papierze.
Dobry mechanizm demokracji bezpośredniej nie służy do tego, żeby stale odwoływać władzę. Służy temu, żeby władza wiedziała, że może zostać odwołana. Hamulec w samochodzie nie jest po to, żeby cały czas hamować. Jest po to, żeby można było zahamować, gdy sytuacja tego wymaga. Referendum powinno być takim obywatelskim hamulcem.
Referendum odwoławcze łatwo przedstawić jako kolejną bitwę partyjną: opozycja chce przejąć urząd, lokalny komitet się zemścić, partia osłabić konkurenta.
Polityka będzie obecna w referendach, ale referendum nie może należeć do partii. Powinno należeć do obywateli.
Zmieniają się partie, prezydenci, burmistrzowie i radni. Powinna jednak pozostać jedna zasada: mieszkańcy muszą mieć realną możliwość kontrolowania tych, którym powierzyli władzę. Nie po to, żeby każdą władzę odwoływać, ale żeby żadna władza nie mogła uznać, że po wyborach mieszkańcy przestają się liczyć aż do kolejnych wyborów.
CZAS POWIEDZIEĆ: SPRAWDZAM
Skala jest większa, niż mogłoby się wydawać. Do końca sierpnia w obecnej kadencji przeprowadzono już co najmniej 43 referenda w sprawie odwołania wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Tylko trzy zakończyły się odwołaniem włodarza. W zdecydowanej większości pozostałych przypadków referendum nie wywołało skutku z powodu zbyt niskiej frekwencji.
Nie znaczy to, że wszystkie te referenda były słuszne ani że wszyscy odwoływani włodarze powinni stracić stanowiska. Znaczy coś innego: pora sprawdzić, czy prawo, o które przez lata walczyliśmy, rzeczywiście działa. Nie w deklaracjach polityków. Nie w uzasadnieniach ustaw. Przy urnach.
Kraków daje ku temu wyjątkową okazję. Pokazał jednocześnie siłę referendum i jego słabość. W jednym głosowaniu obywatele odwołali władzę. W drugim ich niemal identycznie jednoznaczna decyzja nie wywołała skutku.
Za kilka lat zmienią się nazwiska prezydentów, burmistrzów i radnych. Zmienią się partie i koalicje. Pytanie zostanie: czy obywatel ma realną władzę nad tymi, których wybrał?
Przez lata odpowiadaliśmy na to pytanie: oczywiście, że powinien mieć.
Dziś warto jednak zapytać o coś bardziej konkretnego — czy obowiązujące prawo rzeczywiście pozwala obywatelom skutecznie korzystać z tej władzy.
Demokracja bezpośrednia nie powinna być jedynie dodatkiem do demokracji przedstawicielskiej. Ma sens wtedy, gdy obywatele mogą z niej rzeczywiście skorzystać. Jeśli jej mechanizm istnieje w ustawie, ale w praktyce zbyt często nie działa, trzeba go naprawić.
