Marcin Skrzypek

Forum Kultury Przestrzeni w Ośrodku "Brama Grodzka - Teatr NN"

Absolwent anglistyki UMCS. Muzyk Orkiestry św. Mikołaja i Odpustu Zupełnego. Koordynator Forum Kultury Przestrzeni w Ośrodku „Brama Grodzka – Teatr NN”. Autor „Atlasu sytuacji pieszych”. Współautor Strategii Rozwoju Lublina 2020 i aplikacji Lublina do tytułu Europejskiej Stolicy Kultury 2016. Członek Rady Programowej Polskiego Kongresu Obywatelskiego. Publicysta, fotograf, turysta.

Partycypacja dla niedowiarków. Jak rozmawiać z władzami o jakości w sektorze publicznym?

12 luty 2021

Spór o partycypację społeczną dotyczy w swojej istocie bardziej kluczowego i nieuświadomionego sporu o politykę jakości w sektorze publicznym. Do partycypacji trzeba bowiem mieć powód. Jest nim chęć ulepszenia czegoś dla kogoś w konsultacji z tym kimś. Jakie powody ma sektor publiczny, aby tego chcieć?

Istnieje spór o jakość partycypacji społecznej w Polsce. Jednak przez lata rozgałęził się on w tylu różnych kierunkach, że zamazało to jego istotę. A jego istota polega na tym, że ludzie pracujący w sektorze publicznym, którzy powinni stosować partycypację społeczną w celu ulepszania innych rzeczy, nie za bardzo mają chęć cokolwiek ulepszać i ta sprawa stała się w Polsce intelektualnym i mentalnym tematem tabu, czego wyrazem jest popularny hashtag #niedasię.

Spór o partycypację

Oczywiście, jest to pewne uproszczenie, bo wiele osób chce i wie jak stosować partycypację społeczną. Są też trzy jej odmiany, z których każda funkcjonuje na nieco innych zasadach:
● ta klasyczna odgórna, nakazana przepisami i dobrymi praktykami administracji publicznej;
oddolnie spontaniczna, kojarzona z nieformalnymi inicjatywami, protestami i ruchami miejskimi;
oddolnie uregulowana, związana np. z działalnością rad dzielnic czy NGOsów.
Niemniej wszystkie one mają jeden wspólny mianownik: wprowadzają do urzędowych procedur żywioł społeczny, który przeważnie jest zainteresowany doskonaleniem przygotowywanych przez urzędy rozwiązań. Problem skuteczności tego mechanizmu można sprowadzić do najprostszego czynnika: jakie motywacje mają z kolei pracownicy urzędów, aby twórczo wykorzystywać ingerencję żywiołu społecznego w swoją pracę w imię ulepszania przygotowywanych przez siebie rozwiązań?

Partycypacja jest bowiem bardzo pragmatycznym działaniem celowym – narzędziem służącym do doskonalenia czegoś dzięki nawiązaniu relacji z kimś, kto będzie tego używał. Tym czymś może być obiekt albo cała dzielnica, warunki życia, jakaś procedura, plan działania czy cokolwiek innego. Jeśli stracimy z oczu ten cel, nie będzie nam się chciało z nikim o tym rozmawiać, bo jest to po prostu ze swojej natury kłopotliwe. Dotyczy to zresztą obu stron partycypacji. Mówiąc krótko, do jej organizowania i uczestniczenia w niej, trzeba mieć sporą motywację, a nawet determinację. A ona z kolei musi się skądś brać. Pytanie czy ma skąd?

Tak naprawdę mamy więc do czynienia z dwoma sporami: uświadomionym sporem o ulepszanie partycypacji, pod którym kryje się drugi spór o ulepszania innych rzeczy, do czego partycypacja służy. Ten drugi spór ma fundamentalne znaczenie, bo dotyczy celów samej partycypacji i w ogóle celowości działań sektora publicznego. Jest on jednak starannie omijany ponieważ od strony społecznej de facto wiąże się z personalnymi oskarżeniami o lekceważenie jakości, niesolidność, partactwo, niefachowość, niestaranność, a także łapownictwo i uprzedmiotowianie sfery publicznej w celu osiągania korzyści politycznych. Jednym słowem, ignorowanie potrzeb ludzi, którym powinno się służyć za ich własne pieniądze.

Nie chodzi o to, że wszyscy urzędnicy i politycy są leniwi i przekupni, lecz o to, że takie zarzuty mogą się pojawiać, a wtedy nie wiadomo, jak się przed nimi bronić. Warto zastanowić się, czy dyskusja o doskonaleniu rozwiązań publicznych nie wisi tak naprawdę w aksjologicznej próżni? Jako przykład na myśl przychodzi nieustający problem najniższej ceny a nie jakości jako kryterium decydującego w przetargach. Jeśli jakość rozwiązań publicznych jako generalna wartość nie jest umocowana w żadnych przepisach ani etosie, nie ma na co się powoływać, jeśli ktoś chciałby do niej dążyć. W szczególności, dążenie to nie jest wpisane w sukces pracy funkcjonariusza publicznego, co byłoby najlepszym, samoregulującym się mechanizmem jej osiągania. Mówimy tu o motywacji, determinacji, dobrych i złych intencjach, ale tak naprawdę partycypacja może i powinna być radosnym twórczym działaniem dającym wiele satysfakcji obu stronom.

Tematy zastępcze

Gdy polityka jakości w sektorze publicznym nie ma konkretnego wsparcia w prawie i kulturze zarządzania, staje się oficjalnie milczącym aksjomatem, z którym się nie dyskutuje. Uznajemy, że wszyscy chcą, aby było lepiej i już, bo trudno myśleć inaczej. Z drugiej strony, bardzo często nie widać efektów tego, że wszyscy chcą, aby było lepiej, a wręcz przeciwnie, mnóstwo dowodów świadczy o tym, że wiele osób nie chce. Dlatego krytyczna dyskusja na ten temat jednak się pojawia, ale dotyczy tematów zastępczych i każda strona ma swoje. Dzieje się tak dlatego, że nie chcemy naruszać aksjomatu dobrej woli przedstawicieli sektora publicznego, bo on jest podstawą wspólnej dyskusji.

Pierwszym z takich tematów zastępczych w dyskusji o barierach jakości w partycypacji społecznej są jawne i niejawne interesy prywatne stojące w sprzeczności z interesem publicznym. Problem braku należytej reprezentacji w polskiej legislacji dobra wspólnego w porównaniu do reprezentacji interesów prywatnych jest podnoszony od dawna. O istnieniu rozmaitych lobby, które chcą zarobić na publicznych inwestycjach lub zasobach też nie trzeba nikogo przekonywać.

Oczywiście oba te czynniki są przeszkodą w dążeniu do jakości rozwiązań publicznych, ale brakuje im przeciwwagi w postaci wartości, którym one zagrażają i których można by bronić. Z braku takiej przeciwwagi, argument o „świętości własności prywatnej” oraz o „konieczności rozwoju” pokonuje w tej dyskusji wszystkie inne argumenty.

Bezradność wobec jawnych interesów prywatnych jest tematem zastępczym raczej dla władz niż strony społecznej. Po pierwsze, służy im za pretekst do tego, aby nie stawać w obronie dobra wspólnego, bo #niedasię. Po drugie daje im argument, że przecież dbają o jakość zaspokajania potrzeb mieszkańców, tylko że potrzeb prywatnych, bo co do innych – patrz punkt pierwszy. Natomiast rozmowa o interesach niejawnych już zupełnie oddala nas od meritum. Jest to poziom oskarżeń lub pomówień, które co prawda podlegają ściganiu przez sądy ale nie z powodu wykroczeń przeciw polityce jakości.

Tematem zastępczym bywa także samo pojęcia dobra wspólnego i demokracji, po które sięgają obywatele, kiedy uważają, że władza nie wywiązuje się z obowiązku dbania o interes społeczny, choć przecież do tego została demokratycznie powołana. Są to całkowicie uzasadnione argumenty, jednak ich skala jest zbyt duża, aby dało się od niej łatwo przejść od skali jakości konkretnych konsultacji społecznych. Rezultatem partycypacji ma być ulepszenie czegoś wspólnie z obywatelami, a nie zadośćuczynienie ich prawom. Ponadto jeśli chodzi o demokrację, władza potrafi spacyfikować mieszkańców ich własną bronią. W tym celu może postponować konsultacje, w których biorą udział te same grupy aktywnych obywateli, ze względu na zbyt wąską, za mało „demokratyczną”, reprezentację opinii, lub kontrować argumenty jednej grupy mieszkańców argumentami innej, stając po stronie tych, które akurat są jej bardziej na rękę. Chcieliście demokracji, to macie.

pdp logo 01

Spór o metodę

Najpopularniejszym tematem zastępczym w dyskusji o partycypacji społecznej jest metodologia. Stoi za nim wynikające z dobrych intencji założenie, że jeśli komuś coś nie wychodzi, to pewnie dlatego, że nie potrafi, a nie dlatego, że nie chce, zgodnie z aksjomatem, że wszyscy chcą dobrze. Wytykanie funkcjonariuszom publicznym błędów metodologicznych pozornie wydaje się więc konstruktywne, ale ostatecznie i tak sprowadza się do wycieczek ad personam sprzecznych z aksjomatem, że wszyscy chcą dobrze. Bo jeśli chcą, to przecież nie są na tyle głupi, żeby nie wiedzieć jak.

Tymczasem praktyka często wygląda tak, że urzędnicy na przykład organizują spotkania z mieszkańcami w godzinach ich pracy, czyli wtedy, kiedy mieszkańcy nie mogą przyjść. Sytuacja jak z „Paragrafu 22”. Za tego typu działalność dyrektor domu kultury straciłby stanowisko. Albo udostępniają do konsultacji dokumenty w formacie pdf ze skanu a nie z dokumentu tekstowego, co uniemożliwia mieszkańcom przeszukiwanie hasłowe tych dokumentów i kopiowanie cytatów. Bo urzędnikowi najłatwiej jest otrzymać cyfrową wersję dokumentu, skanując wydruk jego cyfrowej wersji.

W pewnym mieście mieszkańcy zgłosili bardzo wiele uwag do studium zagospodarowania przestrzennego. Ratusz spytał wojewodę z przeciwnej opcji politycznej, czy jeśli rada miasta uchwali studium bez kolejnych konsultacji, to wojewoda uzna je za ważne. Wojewoda odpowiedział, że sprawuje jedynie kontrolę następczą, więc nie może tego określić z wyprzedzeniem lecz dopiero po fakcie. W tej sytuacji przewodniczący prezydenckiej większości radnych miejskich ogłosił, że ratusz jednak wyłoży ponownie dokumenty do konsultacji, ale tylko dlatego, aby uspokoić publiczne emocje. Mieszkańcy uznali to za rażący przejaw nieszczerości i paternalizmu.

Podobne przykłady można mnożyć. Ukazują one kluczową słabość partycypacji polegająca na tym, że można ją robić na niby i udawać, że wszystko jest OK, a nawet przy okazji dać obywatelom prztyczka w nos. Dlatego o metodologii w partycypacji społecznej możemy jednak mówić dopiero wtedy, kiedy ze strony władz istnieje szczera intencja zrobienia dzięki niej czegoś lepiej dla obywateli. Cel, o którym możemy rozmawiać, stwarza pole do pragmatycznego dialogu na temat wyboru najlepszej metody jego osiągnięcia.

Realny powód do konsultacji

Warto zatem zadać sobie pytanie, kiedy pojawia się owa szczera intencja zrobienia czegoś lepiej dla obywateli dzięki partycypacji? Co warunkuje taką intencję?

Żeby się tego dowiedzieć, trzeba zakwestionować aksjomat o tym, że pracownicy sektora publicznego zawsze chcą dobrze. Rozsądniej będzie uznać, że takie przypadki należą do wyjątków i przypadków, od których nie może zależeć polityka jakości.

Ludzie są z natury leniwi i nie robią tego, czego nie muszą. Istnieje tylko jedno źródło przymusu, aby coś z kimś konsultować – jest nim zależność. Konsultacje to rodzaj negocjacji, a negocjujemy, kiedy musimy, bo jesteśmy zależni. Są trzy rodzaje takiej zależności.
● Pierwszy, to zależność od kogoś.
● Drugi, to zależność od siebie samego, tzn. własnych zasad lub skłonności.
● Trzeci, to zależność od obiektywnych warunków.
W praktyce wszystkie trzy mieszają się, ale ostatecznie w konkretnym przypadku zawsze jeden okazuje się decydujący i tak naprawdę sprowadza się do trzeciego, zależności od obiektywnych okoliczności. Przymus konsultacji pozostaje przymusem tylko wtedy, kiedy uznajemy go za uwarunkowanie, na które nic nie możemy poradzić. Muszę konsultować, bo mi szef każe. Muszę, bo tak trzeba. Muszę, bo mi to sprawia przyjemność. Muszę, bo potrzebuję danych.

Przykładem bezdyskusyjnej zależności od obiektywnych warunków jest sytuacja pilota samolotu, który musi konsultować lot z obsługa naziemną. Przykładem zależności od siebie samego są osoby, które konsultują, bo są uczciwe lub perfekcyjne z natury. Pytanie innych o zdanie jest więc dla nich imperatywem moralnym lub jakościowym. Nie mogą postąpić inaczej, byłoby to wbrew ich naturze. Konsultacje są dla nich przyjemnością. W obu przypadkach potrzeba konsultacji jest „silniejsza od nich”.

Konsultacje wynikające z zależności od innych dzieją się cały czas na wolnym rynku oraz między ludźmi, w rodzinie, wśród znajomych. Przedsiębiorca z reguły wstępnie wie, czego potrzebuje klient, ale w warunkach zaostrzonej konkurencji lub bardziej złożonych produktów musi wejść w jakiś rodzaj dialogu z użytkownikiem. W rodzinie nawet nie zauważamy, że prawie wszystko konsultujemy z domownikami, bo gdybyśmy tylko tego nie robili, natychmiast spotkalibyśmy się z ich złym humorem. Jesteśmy od nich zależni, ale też czerpiemy satysfakcję z zadowolenia innych.

Od czego zatem zależą organizatorzy partycypacji? Struktura tych zależności jest dość złożona, ale jeśli uznamy, że spór o partycypację jest w rzeczywistości sporem o jakość, właśnie w tym momencie możemy zadać sobie kluczowe pytanie, co tę jakość determinuje? Co zachęca pracowników sektora publicznego do jej poszukiwania przy użyciu partycypacji i przeciwnie, co od niej odwodzi?

Luka motywacyjna

Na początek warto zdać sobie sprawę, że w sektorze publicznym nie ma tych mechanizmów motywujących ludzi do podnoszenia jakości swoich działań i decyzji, które funkcjonują na wolnym rynku czy w życiu prywatnym. Tam gdzie przedsiębiorca czuje, że musi coś uzgodnić z klientem, a my ze znajomym czy członkiem rodziny, u funkcjonariusza sektora publicznego występuje luka motywacyjna. Mieszkaniec nie ma możliwości wyboru i kupna lepszego jego zdaniem produktu publicznego jak w sklepie, bo wszystko jest z góry opłacone, a wybiera za niego urzędnik lub polityk, obaj skryci w skomplikowanej sieci procedur decyzyjnych. Opinia odbiorcy produktu publicznego przechodzi bardzo długą drogę, aby trafić do jego nadawcy i zasadniczo ma dla niego tym mniejsze znaczenie, im bardziej jest on w tej sieci zagłębiony.

Jakość w sektorze publicznym zależy od przepisów, zwierzchników i czyjejś osobistej pasji, ale nie od rezultatów, z którymi styka się użytkownik. Czyli nie od użytkownika. Zależy ona od uznaniowości w obrębie samego sektora, gdzie wewnętrzny audyt sprawdza zgodność z przepisami, a zwierzchnik wydaje polecenia. Urzędnik jest zależny od swojej hierarchii służbowej, ona od polityków, a politycy od wyborców. Jednak wyborca głosuje na partię, światopogląd, przeciwko „wspólnemu wrogowi”, a nie za jakością rozwiązań publicznych.

Cichy dramat polityki jakości rozgrywa się w takiej właśnie sieci zależności, dla której punktem podparcia nie jest dobro obywatela jako końcowego użytkownika albo inaczej: której końcowym użytkownikiem nie musi być mieszkaniec. W wyizolowanym habitacie biurokracji powiązanej z polityką czyjaś osobista pasja do ulepszania świata może w ogóle nie mieć pola do działania. Przepisy o partycypacji mają to zmieniać, zmuszając niejako sektor publiczny do kontaktu z użytkownikami, ale one też należą do tego samego habitatu.

Być może to jest właśnie fundamentalny problem partycypacji i administracji w ogóle, że kiedy rządzą nią jedynie przepisy a nie etos, wykonujący je ludzie zaczynają zachowywać się jak algorytmy.

Myśląc o produktach i usługach oferowanych przez sektor publiczny obywatelom i mieszkańcom, odruchowo zakładamy, że są one jakoś tworzone, projektowane. Tak powinno być. Od ustawy sejmowej po zakup wyposażenia na wolnym rynku, zawsze najpierw tworzona jest jakaś idea, projekt tego, co chcemy mieć. Jednak działania kreatywne, procesy projektowe, mają swoje wymogi, rządzą się pewnymi konkretnymi prawami. Czy nie oczekujemy za wiele, zakładając że toczą się one w zbiurokratyzowanych środowiskach administracji publicznej? Czy urzędnicy są rzeczywiście w stanie pełnić rolę projektantów i twórców? Albo inaczej: czy autentyczny kreatywny projektant poradziłby sobie ze swoją pracą w urzędzie?

images111


Spór o bezpieczeństwo

Z tworzeniem i projektowaniem wiąże się ryzyko. Zaraz robi się bałagan, coś może nie wyjść od razu, coś trzeba przetestować. Dlatego takim działaniom zapewnia się przestrzeń swobody i bezpieczeństwa, w której pomysły mogą nabierać właściwego kształtu. Kierując się tą intencją, autorzy Strategii Rozwoju Lublina 2020 umieścili w niej zapis o docelowym kursie „na stałe doskonalenie miasta dzięki rozpoznawaniu, akceptowaniu i wdrażaniu pożytecznych innowacji, które mogą być pomysłami zarówno nowatorskimi, jak i od dawna znanymi”. W procesie tym miało być miejsce także na „kulturę akceptacji ryzyka kreatywnego chaosu, dającej szansę pozytywnym przypadkom”.

Zapis ten trzeba dziś uznać za czysto życzeniowy, choć można znaleźć próby jego realizacji np. w pracach ekspertów oceniających projekty Zielonego Budżetu. Co do zasady jednak, administracja publiczna, jak sama nazwa wskazuje, administruje, a nie tworzy czy podejmuje ryzyko. Jest to byt statyczny, który ma trwać, a nie się lub coś rozwijać. Dlatego nie istnieją w niej działy rozwoju ani kontroli jakości jak w firmach. Nie ma w niej biura pomysłów racjonalizatorskich, za które pracownik mógłby dostać premię. Wręcz przeciwnie. Na początku transformacji istniała zasada, że „wszystko co nie zabronione, jest dozwolone”. Teoretycznie dawała ona możliwość podejmowania własnej inicjatywy ponad to, co nakazane. Jednak w praktyce biurokratycznej stała się ona zasadą, że „wszystko, co nie nakazane jest potencjalnie niebezpieczne”. Nasz sektor publiczny nie posiada mechanizmów samorozwojowych.

Dlatego też wyższa jakość rozwiązań publicznych jest zupełnie inaczej postrzegana przez ich odbiorców, a inaczej przez potencjalnych twórców. Dla obywatela wyższa jakość oznacza wejście w strefę komfortu. Dla decydenta zaś przeciwnie: wyjście poza tę strefę, poza utarte procedury, co wiąże się z ryzykiem.

Zatem to, co dla obywatela jest sporem o jakość, dla decydenta jest sporem o własne bezpieczeństwo. Ale nie może on się z tym ujawniać, bo formalnie jemu też powinno chodzić o jakość. Więc podejmuje działania na rzecz jakości, ale tak, aby nie opuszczać swojej strefy komfortu, co w rezultacie prowadzi do tego, że jej nie osiąga.

Warto dodać na marginesie, że problem osobistego bezpieczeństwa jest sygnalizowany przez urzędników, nawet na publicznych spotkaniach, kiedy proszą mieszkańców o zrozumienie, że czegoś nie mogą zrobić, bo naraziliby się na zarzuty. Czasem ten argument jest nadużywany przez urzędników, stając się tematem zastępczym partycypacji i wymówką, czego wyrazem jest kolokwialne określenie „dupochron”. Może nim być np. niepotrzebna barierka chodnikowa, którą urzędnik musi wstawić, bo inaczej „pójdzie do więzienia”. Wiele niedoskonałości rozwiązań publicznych to właśnie takie „dupochrony”. Z drugiej strony, gotowość na zarzuty prokuratorskie bywa uznawana za przejaw siły charakteru decydenta jako „człowieka czynu”, bo inaczej „nic się nie da zrobić”. I pewnie jest w tym sporo racji, biorąc pod uwagę polskie prawo i skłonność do sporów sądowych. 

Rozbieżność ambicji

Posługując się metaforą z dziedziny dynamiki płynów, można powiedzieć, że obywatele mają ciśnienie na ulepszanie swojego świata, natomiast sektor publiczny takiego ciśnienia nie ma, bo jest zadowolony ze swojego świata. Partycypacja społeczna w założeniach powinna stanowić „rurkę” łączącą te dwa zbiorniki, przenoszącą ciśnienie od obywateli na sektor publiczny. To jednak nie działa, bo okazuje się, że w tej rurce jest jakiś źle zaprojektowany wentyl, który wymaga choć trochę owego ciśnienia ze strony sektora publicznego do otwarcia przepływu. Sytuację pogarsza fakt, że po jego stronie nie tylko nie ma ciśnienia, ale jest wręcz „podciśnienie”. Decydenci po prostu boją się partycypacji.

Przyczyna tych obaw jest bardzo ludzka. Nawet jeśli organizatorzy partycypacji chcą jak najlepiej, to i tak spotkają się z „roszczeniową postawą obywateli”. W zmieniającym się i rozwijającym świecie, normy jakości wciąż rosną i stają się coraz bardziej zaawansowane. Biorąc dla przykładu budowę drogi, nie chodzi już tylko o jakość kładzionego asfaltu, lecz o dopasowanie rozwiązania drogowego do wielu, czasem kolidujących uwarunkowań zgodnie z zasadami rozwoju zrównoważonego.

Nowe wzorce przechodzą do sektora publicznego drogą osmozy, lecz oczekiwania sporej rzeszy wyedukowanych obywateli, ale też obiektywne wyzwania współczesności, zmieniają się szybciej. Jeszcze nie wybudowano wszystkich zaplanowanych wiaduktów i parkingów, a tu już trzeba chronić drzewa, oszczędzać i dbać o retencję. Obywatele w naturalny sposób chłoną nowe trendy, a sektor publiczny nie nadąża. Ludzie widzą, że wiele rzeczy można robić jeszcze lepiej, nawet za te same pieniądze albo taniej. A jeśli można to trzeba. Płacimy podatki, utrzymujemy polityków i administrację, więc domagamy się najlepszej możliwej obsługi. Tu nie chodzi o żadne ideały. To nam się należy jak psu buda.

„Roszczeniową postawę obywateli” także można zaliczyć do tematów zastępczych partycypacji podnoszonych przez jej organizatorów. Usprawiedliwia ona wszelkie niepowodzenia i zaniechania. Komunikację w partycypacji można poprawić na wiele sposobów, ale najważniejsza rada jest jednocześnie najłatwiejsza do przeoczenia: trzeba naprawdę chcieć coś poprawić w życiu obywateli w porozumieniu z nimi. Tylko ucieczka do przodu ma sens. Uczciwość i szczerość komunikacji z obywatelami w partycypacji niewątpliwie jest wyzwaniem, ale bez niej każdy kolejny krok będzie fejkiem.

To jest moment krytyczny. Jeżeli organizator partycypacji nie otwiera się na szczery dialog z obywatelami, nawet jeśli są oni nieuprzejmi, a ich oczekiwania wygórowane, ci i tak zaczynają drążyć temat, co wywołuje tym silniejszą reakcję obronną sektora publicznego. Wszystko sprowadza się do tego, że kwestia intencji ulepszenia czegoś, nie może być czyjąś sprawą osobistą, nawet jeśli ukrytą pod procedurami, bo teoretycznie powinny być samowystarczalne, a nie są. Intencja ulepszenia czegoś musi być kwestią otwartą na publiczną weryfikację. W przeciwnym wypadku polityka jakości schodzi na jeszcze większe manowce.

Jeśli biznesmen czegoś nie ulepszy na czas, to zaraz notuje straty i może mieć pretensję tylko do siebie, że widocznie nie dość „naprawdę” chciał to ulepszyć, skoro mu się nie udało. Jeśli zaś nie ma umowy społecznej, że obywatel może poddać w wątpliwość, czy urzędnik lub polityk faktycznie coś chcą ulepszyć, ci spojrzą na niego jak na raroga. Dotknie ich to osobiście, jak gdyby chęć ulepszania wszystkiego wyssali z mlekiem matki i była ona dogmatem ich zawodu, a analizowanie głębszych motywów ich działania naruszało ich prywatne dobro.

11 2017 RKPFKP 23


Partycypacja jako dobro prywatne władz

Ponieważ takiej społecznej umowy nie ma, jakość partycypacji i tego, co dzięki niej ma być ulepszane, staje się niejako dobrem prywatnym decydentów. Stanowi to ogromny problem dyskusji o partycypacji w Polsce, bo przez to nie można o niej szczerze porozmawiać. Zaraz ktoś ważny czuje się dotknięty lub zaczyna zgrywać ofiarę: „Oczywiście, bo jestem ten zły urzędnik”. Nie chodzi o to, że funkcjonariusze sektora publicznego są źli. Ale czyż nie mogą być lepsi? A jeśli mogą być lepsi, jak to osiągnąć bez mówienia, w czym są nie dość dobrzy? Znowu sytuacja jak z „Paragrafu 22”.

Prawdopodobnie jest to jedna z tajemnic polskiej mentalności, że osoba sprawująca władzę przestaje się czuć częścią systemu demokratycznego i wchodzi na „level Bizancjum”, na którym już nie umie przyjąć krytyki. Pewnie, że krytyczni obywatele mogliby być nieco milsi dla przedstawicieli władz, ale przecież nie mają takiego obowiązku. Osoby obejmujące stanowiska finansowane za pieniądze obywateli powinny to wiedzieć. Obywatele opłacają funkcjonariuszy publicznych, żeby służyli im takim, jakimi są. To obywatele mogą wymienić funkcjonariuszy, a nie funkcjonariusze obywateli.

Trzeba pamiętać, że jeśli dojdzie do merytorycznego dialogu z decydentami o poziomie i efektach konsultacji społecznych, na pewno wróci ten bardziej fundamentalny problem, że jednocześnie możliwe jest coś robić w praktyce, ale nie „naprawdę”. Można mieć jakiś cel, głośno o nim mówić, ale realizować go tylko pozornie, jak to opisał Julian Tuwim w wierszu „Ryby, żaby i raki”: na niby, na aby-aby i byle jak. Od przepracowania tego tematu nie uciekniemy.

Okazuje się, że decydent i mieszkaniec zupełnie inaczej definiują swoje cele. Dla funkcjonariusza publicznego rezultatem może być samo przeprowadzenie konsultacji. Dla mieszkańca rezultatem jest ulepszenie namacalnej realizacji konsultowanego rozwiązania. Niestety, da się sprawnie przeprowadzić konsultacje, które nie przyniosą żadnych rezultatów. Przy czym mieszkaniec może uczciwie przyznać, że jest egoistą i interesuje go jedynie np. skwer pod oknem. Decydent natomiast nie może powiedzieć, że też jest egoistą i interesuje go jedynie np. osiągnięcie zakładanej liczby uczestników konsultacji. Więc jeśli jest takim egoistą, stara się to ukryć.

Żeby rozminować teren, załóżmy, że w sektorze publicznym, wszyscy działają z pobudek egoistycznych jak firmy na wolnym rynku, w czym nie ma nic złego, bo przecież mimo to oferują jakościowe rozwiązania. Będzie to uczciwe i sprawiedliwe podejście ukazujące, jak funkcjonuje sam system bez dodatku rzetelności, altruizmu, empatii i dobrej woli, który przecież nie jest obowiązkowy.

Dla kogo jest ta ławka?

Sektor publiczny sam wytwarza rozwiązania dla obywateli lub kupuje je na wolnym rynku. W obu przypadkach to jego pracownicy dokonują wyboru – czy to w formie wyboru wariantów podczas planowania czegoś, czy produktów podczas kupowania. Sprowadzając mechanizmy tworzenia jakości do najprostszej postaci, można powiedzieć, że jakość kształtuje ten, kto wybiera; kto decyduje o przeznaczeniu pieniędzy. Istnieje związek przyczynowo-skutkowy między jego zadowoleniem a jakością produktu. Na wolnym rynku detalicznym wyborów dokonuje użytkownik końcowy, klient. W sektorze usług publicznych w imieniu użytkownika końcowego, czyli mieszkańca, wyborów dokonuje urzędnik lub polityk.

Oznacza to, że faktycznie to urzędnik lub polityk, a nie mieszkaniec, może być realnym użytkownikiem końcowym czyli beneficjentem jakiegoś zakupu i to on będzie kształtował jego jakość. Istnieje bowiem silny związek przyczynowo-skutkowy między zadowoleniem urzędnika lub polityka a parametrami produktu, natomiast słabszy związek między ich zadowoleniem, a zadowoleniem mieszkańca z parametrów tego produktu. Bliższe są nam nasze własne doświadczenia niż cudze.

Czy jednak jakość dla urzędnika lub polityka nie będzie tym samym co dla mieszkańca? Niekoniecznie. Weźmy na przykład brzydką, tanią ławkę parkową z katalogu. Dla mieszkańca jest ona niskiej jakości. On by takiej nie kupił. Ale dla urzędnika jej jakość może być wysoka – bo jest tania i np. łatwa w zakupie. Czy w tym układzie twórca ławek będzie się starał stworzyć ławkę wygodną dla mieszkańca, czy raczej tanią i łatwą w zakupie przez urzędnika? Teoretycznie powinien myśleć o użytkowniku ławki, ale to nie on jest jego klientem, więc nie opłaca mu się zainwestować w jej produkcję więcej niż musi, aby sprzedać towar w przetargu.

Ławka to tylko wymyślony przykład, ale na bardzo podobnej zasadzie wybierano kiedyś wykonawców termoizolacji budynków. Niektóre firmy dodawały do oferty gratisowy projekt kolorystyczny, aby skusić administracje spółdzielni zwolnieniem z konieczności zamawiania projektu osobno. Być może firmy te korzystały z kolei z promocyjnych cen farb, których nikt nie chciał kupić. Efekty znamy jako zjawisko pastelozy.

14 2017 RKPFKP 42


Decydent jako końcowy beneficjent sektora publicznego

Jeśli urzędnik kupi ławkę bo jest tania i łatwa w zakupie, będzie to oznaczało, że o jej zakupie nie zadecydowało doświadczenie osoby siedzącej na ławce lecz doświadczenie urzędnika, który tylko pozornie kupi ławkę. W rzeczywistości kupi usługę ułatwiającą mu sukces w pracy. Na podobnych zasadach ale za większe pieniądze polityk może nie kupować wiaduktu rozwiązującego problem transportowy, tylko wiadukt jako gadżet poprawiający mu wizerunek i ułatwiającą wygraną w kolejnych wyborach.

Taka atmosfera nie sprzyja rozwojowi w sektorze publicznym kompetencji konstruktywnego wykorzystania wiedzy o doświadczeniu prawdziwych użytkowników końcowych czyli obywateli. Bo przestaje ono być istotne. Ważniejsze jest doświadczenie funkcjonariusza publicznego. Dlatego bardzo często konsultacje społeczne są źle zaprojektowane – bez świadomości tego, jaką wiedzę chce się z nich uzyskać i po co.

Cień, który na pracę urzędów rzuca polityka, powoduje dodatkowo, że wyniki konsultacji mogą być interpretowane w kategoriach sporu polityczno-sądowego: jak pogodzić sprzeczne oczekiwania? Jak rozstrzygnąć dogodzenie której grupie będzie bardziej opłacalne? W ten sposób zanika pole i umiejętność tworzenia rozwiązań synergicznych, kompromisowych czy opartych na konsensusie wynikającym z wiedzy różnych grup o swoich wzajemnych potrzebach.

Partycypacja jako szczęście

To, czy zadowolenie funkcjonariusza publicznego przełoży się na zadowolenie obywatela, zależy tylko i wyłącznie od etyki zawodowej, dobrej woli, empatii i profesjonalizmu tego pierwszego. Partycypacja społeczna jest systemowym wsparciem tych kompetencji dla urzędników i polityków, którzy je mają i zobaczą w niej szansą na realizację wyższych wartości. Dla innych partycypacja będzie niewygodną protezą, „trzecią nogą”, piątym kołem u wozu utrudniającym procedury lub budowanie czyjegoś pozytywnego wizerunku.

Łańcuch jest tak wytrzymały jak jego najsłabsze ogniwo. Najsłabszym ogniwem partycypacji społecznej jest fakt, że jej organizator, systemowo rzecz biorąc, tak naprawdę nie widzi potrzeby jej stosowania. I nic się nie zmieni, dopóki jej nie zobaczy. Stanie się to, kiedy w definicję sukcesu urzędnika czy polityka zostanie wpisany sukces mieszkańców związany z działaniami, których dotyczy partycypacja.

System motywacyjny organizacji partycypacji musi być tak urządzony, aby wszyscy w urzędzie i ratuszu, mieli szansę poczuć osobistą satysfakcję i szczęście z wdrożenia rezultatów prawidłowo przeprowadzonych konsultacji. Wtedy dopiero decydenci będą się starali jej używać, by poznawać potrzeby mieszkańców i je optymalnie zaspokajać. Na razie nie mają takiego obowiązku i nikt ich z tego służbowo nie rozlicza, nikt ich za to nie nagradza. Więc póki co sukces mieszkańców nie jest im do szczęścia potrzeby.

Spór o jakość

Gdyby sektor publiczny dążył do coraz wyższej jakości proponowanych rozwiązań, partycypacja społeczna nie byłaby żadną kwestią, lecz działaniem zupełnie przezroczystym, odruchowym i naturalnym, wpisanym w procedury doskonalenia i rozwoju. Tak dzieje się w życiu codziennym a także na wolnym rynku, gdzie ulepszanie produktów z udziałem wiedzy o doświadczeniu użytkowników jest warunkiem sine qua non istnienia biznesu.

Ponieważ jednak zasada jakości ma w sektorze publicznym charakter uznaniowy a nie strukturalny, górę biorą motywacje, które po prostu spotykają się z większym uznaniem decydentów, czyli te, które nie wiążą się z podejmowaniem przez nich ryzyka, aby coś zmienić na lepsze. W rezultacie partycypacja społeczna staje się dla nich problemem, bo domagają się jej obywatele i przepisy, a nie wypływa ona z potrzeb samego właściciela procesu.

Aby partycypacja zaczęła przynosić rezultaty jako narzędzie polityki jakości, należałoby rozpocząć dyskusję o pryncypiach. Na przykład, co w praktyce oznacza rozwój zrównoważony? Kto w sektorze publicznym jest rzecznikiem interesu wspólnego wobec interesów partykularnych oraz interesu przyszłych pokoleń wobec obecnie żyjących? Jak osiągać jakość rozwiązań w sytuacjach spornych?

Można zaryzykować twierdzenie, że nie tylko spór o partycypację, lecz nawet współczesny spór o demokrację jest w swojej istocie dramatycznym sporem o jakość rozwiązań opłacanych przez obywateli, a tworzonych przez sektor publiczny przy rosnącej publicznej świadomości tego, co ta jakość oznacza i jakie są jej uwarunkowania.

Pozostaje jakąś fundamentalną niedorzecznością naszego ustroju, że mechanizmy wydawania największych czyli publicznych pieniędzy są pozbawione mechanizmów podnoszenia jakości i rozwoju dla dobra obywateli, a wręcz są skazane na ich deprecjację. Jedynym gwarantem tej jakości jest tak naprawdę poziom etosu i etyki zawodowej i to nie jednej osoby czy grupy osób, ale całych „taśm produkcyjnych” urzędów i ich systemów decyzyjnych. Bo przecież nawet w futbolu, jeśli dziesięciu piłkarzy gra świetnie, wystarczy, że tylko bramkarz będzie puszczał gole, a cała drużyna przegra.

 

[Podkreślenia i wyróżnienia pochodzą od redakcji portalu.]

 

Adres korespondencyjny:
66-400 Gorzów Wielkopolski, ul. Ukośna 13/4  
E-mail: Ten adres pocztowy jest chroniony przed spamowaniem. Aby go zobaczyć, konieczne jest włączenie w przeglądarce obsługi JavaScript.
Konto bankowe: 76 1600 1462 1887 8924 3000 0001
NIP: 779 246 16 30


Copyright © 2020 KRM | Strony internetowe Trojka Design