Być może Twój burmistrz czy prezydent, albo ktoś z jego otoczenia będzie chciał przekonać Cię do swoich racji. Te racje przede wszystkim wyrażają jego interesy związane z pełnieniem funkcji, ale na pierwszy rzut oka mogą wydawać się przekonujące. Zobacz, jaka może być na nie odpowiedź.
Po odbyciu dziesiątek rozmów i dyskusji na temat dwukadencyjności zebraliśmy tu w jednym miejscu argumenty, które zaprzeczają twierdzeniom głoszonym przez naszych adwersarzy. Spróbujmy je rzeczowo przeanalizować.
Dwukadencyjność bez wątpienia narusza Konstytucję RP
Taką tezę głoszą wszyscy bez wyjątku „włodarze” zainteresowani uchyleniem dwukadencyjności, tyle że rozmijają się z prawdą. Konstytucja w art. 169 ust. 3 uregulowanie kwestii wyboru organów wykonawczych JST odsyła do ustaw, niczego w tej materii nie stanowiąc. Zatem opinie na ten temat są kwestią subiektywnej interpretacji innych postanowień Konstytucji i indywidualnego wnioskowania. Jedne z nich podważają konstytucyjność dwukadencyjności, inne wprost przeciwnie. Nie ma tu żadnej oczywistości, wbrew lamentowi „włodarzy”. Stwierdza to jednoznacznie opracowanie Biura Ekspertyz i Oceny Skutków Legislacji Kancelarii Sejmu, które zebrało te przeciwstawne stanowiska. Autorzy przytaczają wiele argumentów znawców prawa konstytucyjnego będących „za” jak i „przeciw”.
Dwukadencyjność zagraża bezpieczeństwu państwa
Opinia taka opiera się na argumentacji, że w sytuacji zagrożenia agresywnymi działaniami rosyjskimi wobec Polski obecni władający miastami poprzez liczne szkolenia pozyskują wiedzę, niejednokrotnie niejawną i ćwiczą sposoby radzenia sobie przez samorząd z sytuacjami nadzwyczajnymi. Bywa to formułowane jak w staropolskim przysłowiu: „nie zmienia się koni przekraczając rzekę”.
Przygotowanie samorządów do radzenia sobie z zagrożeniami wynikającymi z agresywności wielkiego sąsiada to wyzwania oczywiste wielkiej wagi. Tyle że ten problem należy rozwiązywać zupełnie inaczej, bo powstaje on nie w wyniku obowiązywania ustawy o dwukadencyjności, ale z wadliwie rozłożonych zakresów odpowiedzialności. Zamiast opierać podstawy bezpieczeństwa miast na burmistrzach i prezydentach i skupiać się na szkoleniu ich, trzeba przyjąć do wiadomości, że jako lokalni politycy, przychodzą oni i odchodzą, niezależnie od dwukadencyjności. Pamięć i kompetencję instytucjonalną trzeba budować w oparciu o stabilną kadrę urzędników samorządowych gmin i wreszcie stworzyć autonomiczny korpus lokalnej służby cywilnej.
Mieszkańcy kontrolują mnie każdego dnia!
-- powiedziała prezydent Gdańska Aleksandra Dulkiewicz podczas publicznego wysłuchania w Sejmie dodając, że odbywa się to w ten sposób, iż chodząc po mieście rozmawia z mieszkańcami.
Była to reakcja na argumentację strony społecznej, którą warto w tym miejscu przywołać. Ograniczenie liczby kadencji w różnych systemach politycznych, poczynając od starożytnych Aten, a na współczesnych demokracjach kończąc, stosuje się z dwu powodów:
1. By zabezpieczyć przed nadużyciami ze strony osób na szczycie hierarchii władzy, nad którymi już nie ma nikogo stojącego „wyżej”, kto mógłby je skontrolować.
2. Gdy oddolna kontrola społeczna nie jest wystarczająco skuteczna by dało się ją egzekwować i by zapewnić wynikającą z niej rotację na stanowiskach.
W polskich gminach i miastach mamy do czynienia z tym drugim przypadkiem. Rady miast i gmin nie mając własnego, niezależnego zaplecza organizacyjnego, prawnego, itd. więc i realnej autonomii uzależnione są od „włodarzy”, których teoretycznie mieliby kontrolować. Sprawczość mieszkańców w realizacji kontroli władzy jest zerowa. Faktycznie mogą oni co najwyżej, o coś władcę miasta poprosić podczas spaceru po mieście, lub w trakcie konsultacji, które dla lokalnej władzy nie są przecież wiążące i mało co z nich wynika. Referenda odwoławcze udają się w kilku procentach, jako że ich formuła premiuje bierność elektoratu, a równość wyborów jest mocno wątpliwa, o czym dalej.
Dwukadencyjność odbiera mieszkańcom prawo do swobodnego wyboru
Trzeba się zgodzić, że prawo decydowania przez mieszkańców o jak największej liczbie spraw lokalnych jest wartością podstawową. Idea samorządności opiera się właśnie na samo-władzy sprawowanej przez wspólnoty lokalne nad ich „małą ojczyzną”. Tyle, że jak było sygnalizowane powyżej, ta władza została sprowadzona do pozorów i uprawnień w praktyce nierealnych. W szczególności dotyczy to wyborów, których równość radykalnie podważa ogromny zakres kontroli nad publicznymi zasobami, jaką sprawuje „włodarz”, wykorzystywanymi jako jego „kapitał wyborczy”: od rozpoznawalności, przez dostęp do środków finansowych po lokalne media w gestii instytucji samorządowych. Urzędujący „włodarz” ma jednak nie tylko wszelkie przewagi nad każdym kandydatem, który odważyłby się z nim konkurować – ma też możliwości formalnego i nieformalnego wywierania presji na wyborców, ich rodziny i środowisko. Choćby jako często największy pracodawca w okolicy i zleceniodawca.
Dwukadencyjność wprowadza więc rozwiązanie urealniające przynajmniej co dwie kadencje możliwość swobodnego wyboru niezakłóconą tymi uprzywilejowującymi czynnikami.
Dwukadencyjność to nierówne traktowanie – nie dotyczy starostów i marszałków sejmików wojewódzkich
Traktowanie jest nierówne, bo też status i warunki sprawowania każdej z tych funkcji różnią się znacząco. Wyższe szczeble samorządu terytorialnego zarządzane są przez wieloosobowe zarządy, a marszałkowie i starostowie są jedynie przewodniczącymi tych gremiów, organizującymi ich prace. Wybór na te funkcje nie ma charakteru powszechnego – powołuje ich odpowiednio rada powiatu lub sejmik wojewódzki. Jeśli powodem stosowania ograniczeń liczby kadencji jest słabość mechanizmów kontroli społecznej, to akurat w odniesieniu do osób, które mogą być w każdej chwili odwołane przez owe zarządy, jest to całkowicie chybiony zarzut.
Istnieje naturalna rotacja na stanowiskach wójtów, burmistrzów i prezydentów
W wyniku ostatnich wyborów, gdy nie weszły jeszcze w życie przepisy o dwukadencyjności, na 39% stołków wójtowsko-burmistrzowsko-prezydenckich nastąpiła zmiana zasiadającego na nim lokatora. To dość wysoki wskaźnik i można by go uznać za satysfakcjonujący, gdyby nie rozmaite „ale”.
Mówimy o potrzebie OPTYMALNEJ rotacji. Nie dysponujemy wiarygodnymi danymi statystycznymi zestawiającymi okoliczności w jakich nastąpiła zmiana obsady tych 39% stanowisk „włodarzy”. Są natomiast mocno uargumentowane hipotezy na ten temat.
Przykłady takich prezydentów miast jak J. Karnowski (Sopot), W. Tyszkiewicz (Nowa Sól), J. Majchrowski (Kraków), T. Ferenc (Rzeszów), Z. Frankiewicz (Gliwice), H. Gronkiewicz-Waltz (Warszawa), B. Zdrojewski (Wrocław) i wielu innych pokazują, że można pełnić ten urząd tak długo, jak się chce. Rotacja w tych wymienionych i wielu innych przypadkach miała miejsce po szeregu kadencji na urzędzie, kiedy sam zainteresowany miał już dosyć (albo np. dobił wieku emerytalnego…) i zrezygnował. Część zacytowanego wskaźnika to takie właśnie przypadki. Rekordzista rządził gminą przez… 45 lat. Odszedł nie dlatego że przegrał wybory – zrezygnował po prostu z kolejnego startu.
Druga okoliczność, którą trzeba wziąć pod uwagę, wynika ze wspomnianej nierównowagi odpowiedzialności. W sytuacji lokalnej wszechmocnej monowładzy, wójt, burmistrz, prezydent odpowiada za wszystko, za suszę i za powódź, za inflację, ceny cukru i bezrobocie oraz niż demograficzny. Za takie niezawinione, obiektywne nieszczęścia ponosi nieraz konsekwencje wyborcze, co wyjaśnia kolejną część rotacji, chociaż trudno uznać ją za korzystną.
I ostatnia hipoteza: rotacji nie podlegają „włodarze”, którzy mają największe „parcie na szkło”, najbardziej toksyczni i najbardziej do władzy przywiązani. W pakiecie kompetencji skutecznego w tym stylu funkcjonariusza samorządowego znajdują się takie umiejętności jak manipulowanie propagandą, uzależnianie od siebie środowisk opiniotwórczych, przekupywanie stanowiskami, neutralizowanie potencjalnych konkurentów. Niezrównoważona struktura władzy w gminie każe przypuszczać, że takie umiejętności mogą w większym stopniu sprzyjać przetrwaniu na urzędzie, niż rzeczywiste, konstruktywne kompetencje przywódcze.
O dwukadencyjność walczą ci, którzy chcą zastąpić obecnych „włodarzy”
To w pewnym sensie jest prawda, ale tylko w pewnym. W tym argumencie chodzi o interesy stojące za oboma stanowiskami. Obie strony uważają, że działają w interesie wspólnot samorządowych. Dyskutowaliśmy to w innym miejscu, więc w tej chwili zostawmy to na boku. Przyjrzyjmy się interesy jakich grup stoją za poszczególnymi stanowiskami.
O ile zwolennicy dwukadencyjności reprezentują interesy wszystkich tych środowisk, których uczestnicy być może będą się ubiegali w przyszłości o te urzędy, to przeciwnicy tego przepisu reprezentują jedynie interesy grupy konkretnych ludzi, których można wymienić z imienia i nazwiska. Wydaje się więc, że zwolenników dwukadencyjności w dużo mniejszym stopniu oskarżać można o działanie we własnym, partykularnym interesie.
Młodzi nie będą chcieli kandydować, bo 10 lat na stanowisku to za mało
Przedstawiający ten argument mają specyficzną wizję rozwoju karier zawodowych. Zakładają, że optymalny ich przebieg polega na zerowej mobilności zawodowej. To nie pokrywa się ze współczesnymi trendami. Ludzie wielokrotnie zmieniają nie tylko miejsca pracy, nie tylko specjalności zawodowe, ale wręcz zmieniają zawód od podstaw. Raport Price Waterhouse Coopers analizujący 2500 największych światowych firm informuje, że średni czas pełnienia funkcji prezesa zarządu wynosi 5 lat. To nie burzy niczyich szans na karierę i bynajmniej nie odstrasza młodych od kandydowania ani nie utrąca ich aspiracji.
Ograniczenie liczby kadencji zabija strategiczną perspektywę
Wypada jeszcze raz odnieść się do największych światowych korporacji. Czy świadomość krótkotrwałości urzędowania rzeczywiście spowodowała upadek strategicznej przewagi tych firm?
Obserwując gminy, w których doszło do zmiany władzy można zauważyć, że inwestycje które realizuje na początku kadencji nowy „włodarz” są w 100% kontynuacją działań poprzednika. Nawet jeśli nie do końca mu się podobają, nie ma innego wyjścia, taka jest logika procesów inwestycyjnych. Ciągłość myślenia strategicznego powinna być zapewniona poprzez stabilność służby cywilnej i nadzór ze strony mieszkańców. To oni są niezmiennym wyznacznikiem potrzeb i kierunków rozwoju, a nie lokalni politycy, którzy powinni czuć się jedynie tymczasowymi depozytariuszami woli wspólnoty samorządowej, a nie jej posiadaczami.
Podsumowując
Atak skierowany na regułę dwukadencyjności nie prowadzi do usunięcia prawdziwych przyczyn problemów trawiących funkcjonowanie samorządności lokalnej. Niezrównoważona struktura zarządzania, w której mechanizmy oddolnej kontroli demokratycznej zastąpiono biurokratyczną kontrolą zewnętrzną powoduje, że ani ta kontrola nie jest skuteczna, ani mechanizmy rotacji nie dają optymalnych efektów. Potrzeba utrzymania dwukadencyjności jest prostą konsekwencją braków w zakresie skutecznej kontroli społecznej.
Dla zatroskanych o swój los „włodarzy” jest więc proste rozwiązanie. Usuńmy wspólnie przyczynę, dla której trzeba było wprowadzić dwukadencyjność, a reguła ta straci rację bytu.
