Książka Andrzeja Andrysiaka „LOKALSI”[1] sprowokowała burzliwą dyskusję w środowisku ruchów miejskich. I myślę, że to dobre miejsce na taką rozmowę. Dyskusja w gronie beneficjentów obecnego systemu, czyli władz miejskich i wiejskich, siłą rzeczy obciążona jest i będzie ich własnymi interesami.

Lokalna autonomia versus centralizacja

Gdy mowa o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu tej sfery życia, na plan pierwszy wysuwają się relacje między samorządem a władzą centralną. To że właśnie o nich najczęściej słyszymy wynika z faktu, iż są artykułowane przez włodarzy miast i wsi. Bez wątpienia problem istnieje. Ostatnie lata przyniosły wiele decyzji ograniczających możliwości i samodzielność finansową samorządów. Przerzuca się kolejne zobowiązania finansowe na barki samorządów, a także wprowadza coraz więcej uznaniowych mechanizmów alokowania funduszy na inwestycje. To jest psucie samorządu przez odbieranie mu narzędzi do działania.

Drugi problem na styku miasto – centrum to zagęszczająca się sieć przepisów i regulacji powodująca, że władze lokalne poruszają się jakby znajdowały się w ciasnej klatce. Wszystko jest uregulowane rozporządzeniami ministerialnymi, orzecznictwem izb obrachunkowych czy rozstrzygnięciami nadzorczymi wojewodów. Nawet mój krótki udział we władzach miasta[2] pozwala zorientować się jak wiele NIE MOŻE ten szczebel zarządzania. Wygląda to tak jakby władza centralna dostrzegała możliwości pojawienia się patologii i próbowała im zapobiec w charakterystyczny dla biurokracji sposób – przez ograniczenie swobody działania i nakładanie kolejnych procedur sprawozdawczych i kontrolnych.

Ta część problemów od czasu do czasu trafia do dyskursu publicznego. Burmistrzowie, prezydenci miast i wójtowie dysponują narzędziami artykulacji swych interesów. Działają silne organizacje, takie jak Związek Miast Polskich, czy Związek Gmin Wiejskich. Liczne ośrodki naukowe pracują na rzecz poszczególnych samorządów. O interesy „samorządowców” upominają się partie polityczne. Nie twierdzę, że to lobby trzęsie Polską, bo zwłaszcza ostatnio jest w wyraźnej defensywie, ale w żadnym razie nie można stwierdzić, że jest bezsilne.

Zepsuty od środka

Dużo głębszy cień przysłania problemy wewnętrzne wiejskich i miejskich społeczności. Siłą rzeczy nie interesują one na ogół ogólnopolskich mediów, a więc słyszymy o nich w perspektywie lokalnej. Najczęściej nie jako o problemie ustrojowym samorządu, tylko o decyzjach poszczególnych osób, czy ugrupowań. Ważnym wyjątkiem jest wspomniana książka Andrzeja Andrysiaka, która nie zatrzymuje się na poziomie opisu problemów, a przechodzi także do ogólniejszych wniosków. Przykład przynosi taki cytat:

„Nie ma większego mitu w polskiej debacie publicznej niż ten, że samorządność nam się udała. Od lat dyskutujemy o reformie służby zdrowia, edukacji, sądownictwa, podatków, a samorządność traktujemy jak byt doskonały, niewymagający już nie tyle gruntownych zmian, ile choćby korekt. (…) Efekt jest taki, że samorządowe patologie kwitną w najlepsze, a mieszkańcy małych ojczyzn tracą nadzieję na zmianę.”

Jakie patologie ma na uwadze Andrysiak? Opisał je szczegółowo na ponad 300 stronach. Spróbujmy jednak znaleźć sedno problemu. W mojej ocenie jest to brak tego co Anglosasi nazywają check and balance.

Władza wykonawcza stanowi absolutną dominantę w krajobrazie politycznym miasta. Kontroluje taki zestaw kluczowych zasobów, że jest w stanie przełamać lub zignorować każdy opór. Z punktu widzenia egzekwowania władzy to rozwiązanie niezwykle użyteczne. Pozwala przezwyciężać opory i sprawnie wcielać w życie decyzje władcze. Rzecz jednak w tym, że nawet w zarządzaniu przedsiębiorstwami już w latach 50-tych ubiegłego stulecia zauważono, iż ta łatwość zarządzania zawiera ukryte zarzewie poważnych problemów. O ile w przemyśle to kwestia demokratyzacji relacji z założenia asymetrycznych (zarządzający-zarządzany), to w samorządzie terytorialnym sprawa dotyczy samej istoty tej władzy. Jak zwróciła uwagę Marta Jaskulska, intencję prawodawcy wskazuje pierwszy artykuł ustawy o samorządzie gminnym: „Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową”. Czytając Andrysiaka, obserwując codzienne życie miast i miasteczek odnosi się nieodparte wrażenie o nieadekwatności ustawowego założenia do tego, co dzieje się w naszych społecznościach.

Autorzy ustawy, jak sądzę, zamierzali zrównoważyć przewagę władzy wykonawczej instytucją rady miasta lub gminy. Posłużmy się jeszcze raz cytatem z A. Andrysiaka:

„O takim mieście tak naprawdę decyduje kilka osób. To nie jest prawda, że decyduje 21 radnych. Im się tylko tak wydaje. Na poziomie gminy decydują dwie osoby: wójt i sekretarz. W mieście prezydent, wiceprezydenci, sekretarz i ich zaplecze biznesowe. Ale radni są przekonani, że mają na coś wpływ.”

Zdarzają się oczywiście rady przeciwstawiające się burmistrzowi, ale ta konfrontacja to walka Dawida z Goliatem. Burmistrz ma narzędzia propagandowe, by przekonać opinię publiczną do swych racji, a za pomocą zasobów, które kontroluje może jednych zastraszyć a innych przekupić. No i możemy zapomnieć o check and balance , nie wspominając o wspólnocie samorządowej.

Samorządowe gry sił o frukta

W tak powstałą próżnię decyzyjną wkraczają inne silne podmioty, które mają potencjał, by na organ wykonawczy wywierać skuteczną presję. Pierwszą grupę stanowią przedsiębiorcy prowadzący interesy powiązane z lokalnymi decyzjami , czyli przede wszystkim deweloperzy. I niekoniecznie musi chodzić o ewidentną korupcję, wystarczy wpływ na decyzje w zamian za korzystne w ocenie burmistrza decyzje inwestora.

Drugim istotnym graczem, który może stać się realnym uczestnikiem lokalnej władzy, są partie polityczne. Zagospodarowują uprawnienia przypisane radzie miasta lokując tam swoich przedstawicieli. Można powiedzieć, że przywracają równowagę układu władzy stanowiąc kontrapunkt dla burmistrza, który już nie tak łatwo może nimi manipulować. Ale przecież nie o to chodziło twórcom samorządu. To mieszkańcy mieli być źródłem decyzji, a nie zcentralizowane organizacje kierujące się dyscypliną wewnętrzną.

Na tym jednak problem systemu władzy w mieście się nie kończy.

Załóżmy, że zdarzyło nam się miejsce, w którym burmistrz poważnie potraktował pierwszy artykuł przywołanej ustawy o samorządzie. Zachowuje się jak wynajęty do zarządzania menadżer, radzie miejskiej zostawia wszystkie strategiczne i kierunkowe decyzje, a pozostałe omawia z nią i konsultuje. Żeby obraz był jeszcze bardziej wyjątkowy, przypuśćmy, że partie polityczne odpuściły sobie to miasteczko i nie wtrącają się do zarządzania.

Czy reprezentacja mieszkańców zasiadająca w radzie zapewni urzeczywistnienie władztwa wspólnoty samorządowej, o której mówi ustawa? Czy bardziej prawdopodobne, że rozpocznie się gra koterii i partykularyzmów, a efekt będzie jeszcze gorszy niż gdyby rządził samowładny burmistrz?

Gdzie są mieszkańcy?

Odpowiedzi na te pytania muszą zaczekać na eksperyment, który pewnie nie prędko się zdarzy. Intuicja podpowiada, że w większości wypadków obraz nie byłby zbyt różowy. Co oznacza, że mamy do czynienia z problemem na kolejnym poziomie: rada – mieszkańcy. I tak przez poszczególne piętra samorządowej konstrukcji dochodzimy do fundamentów, czyli mieszkańców lub, jak kto woli, wspólnoty samorządowej. Niestety nie jest to opoka, a raczej ruchome piaski, które w żaden sposób nie zapewniają stabilności całej konstrukcji.

Obserwacja praktyki funkcjonowania władzy lokalnej pokazuje, że oddolna presja na udział w decyzjach jest niezwykle wątła. Sformułowanie „społeczeństwo obywatelskie” bardziej kojarzy się z prof. Czapińskim, niż z jakimkolwiek realnie istniejącym bytem. Na jego opis składa się szereg oczekiwań, których nigdy nie urzeczywistniono w dostatecznie szerokiej skali. Nie zadbano o narzędzia kształtowania takich aktywnych postaw – ani w systemie edukacji, ani w praktyce zarządzania samorządem.

Poczucie odpowiedzialności za wspólnotę nie da się zbudować przez pogadanki czy szkolenia. Tu potrzebne są instytucje, uprawnienia, procedury. Te które istnieją, najwyraźniej nie spełniły swojej roli.

Być może dlatego, że niektóre rozwiązania błędnie zakładały, że społeczności lokalne dysponują odpowiednim potencjałem kapitału społecznego. Inne, wręcz przeciwnie, grzeszyły brakiem wiary w możliwość zbudowania społeczeństwa obywatelskiego i szły w kierunku wzmacniania absolutnego władztwa egzekutywy. Efekt jest taki, że tam gdzie powinna się wykuwać demokracja, gdzie udział mieszkańców w decyzjach nie wymaga skomplikowanych mechanizmów demokracji pośredniej, tam proces ten nie zaistniał. Samorząd lokalny jakże często stał się zbiorowym doświadczeniem Polaków polegającym na rozejściu się założeń z praktyką, słów z czynami, szkołą działań pozornych i instytucji fasadowych.

Żeby było jasne, nie twierdzę, że wszystkie samorządy w Polsce w równym stopniu obciążone są opisanymi wadami. Problem jest jednak systemowy, bo konstrukcja samorządu umożliwia to wszystko, a nawet do tego skłania. Ojcowie miast, którzy wyłamują się ze schematu, nie robią tego chcąc precyzyjnie zrealizować wszystkie przepisy i procedury. Robią to, by wyjść poza nie i pokazać, że można inaczej.

Czy samorząd terytorialny wymaga zmian?

Zdecydowanie tak, bo założenia nijak nie przekładają się na praktykę, a szereg rozwiązań jest fikcyjnych lub fasadowych. Naprawy wymaga każdy poziom relacji, gdzie zadbać trzeba o równoważenie siły władzy poszczególnych organów. Największy wysiłek intelektualny trzeba jednak włożyć w spójny system budowy poczucia odpowiedzialności mieszkańców za swoją wspólnotę, czyli budowy społeczeństwa obywatelskiego.

Potrzebna jest nie tyle konfrontacja polityczna i dyskusja parlamentarna, co bardzo pragmatyczny proces przygotowania projektów zmian. Potrzebna będzie zarówno analiza rozwiązań z innych krajów, szczegółowa diagnoza kapitału społecznego i jego słabych punków, wiedza na temat metod kształtowania postaw i wreszcie nieupiększone i oddzielone od partykularnych interesów wnioski z obecnego funkcjonowania samorządu.

Tak więc, nowelizacja ustawy o samorządzie gminnym, to wyzwanie przemyślenia na nowo  fundamentów naszej demokracji i odpowiedź na pytanie jakimi metodami ją budować. Zadanie wymagające otwartej dyskusji wielu środowisk a nie jedynie zlecenia dla grupy prawników i „samorządowców”.

To przede wszystkim wyzwanie dla aktywnych mieszkańców i ruchów społecznych, które ich zrzeszają.

[1] Andrzej Andrysiak, „Lokalsi. Nieoficjalna historia pewnego samorządu”, Wydawnictwo Krytyki Politycznej, Warszawa 2022, ISBN 978-83-67075-26-8

[2] Autor w latach 2018-2022 pełnił funkcję zastępcy burmistrza ds. społecznych miejsko-wiejskiej gminy Łomianki.